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Prüfung der Umweltverträglichkeit
Von: @Rechtsanwalt Matthias Möller-Meinecke, Fachanwalt für Verwaltungsrecht <2008-11-29>
Die Pflicht zur UVP kann sich über den Katalog des UVP-Gesetzes hinaus auch aus europäischen Recht ergeben.

Die Pflicht zur UVP kann sich über den Katalog des UVP-Gesetzes hinaus auch aus europäischen Recht ergeben.

Orientierungssätze

  1. Eine Behörde kann aufgrund unmittelbarer Anwendung der Richtlinie 85/337/EWG in der durch die Richtlinie 97/11/EG geänderten Fassung (UVP-Richtlinie) verpflichtet sein, eine UVP-Vorprüfung für ein Vorhaben durchzuführen.

  2. Nur die Vorprüfung kann im gerichtlichen Verfahren nachgeholt werden, nicht aber die Umweltverträglichkeitsprüfung.

Eine Behörde kann aufgrund unmittelbarer Anwendung der Richtlinie 85/337/EWG in der durch die Richtlinie 97/11/EG geänderten Fassung (im Folgenden: UVP-Richtlinie) verpflichtet sein, eine UVP-Vorprüfung für ein Vorhaben durchzuführen. Gemäß Art. 4 Abs. 2 Satz 1 der UVP-Richtlinie bestimmen die Mitgliedstaaten bei Projekten des Anhangs II vorbehaltlich des Art. 2 Abs. 3 anhand a) einer Einzelfalluntersuchung oder b) der von den Mitgliedstaaten festgelegten Kriterien, ob das Projekt einer Prüfung gemäß den Art. 5 bis 10 unterzogen werden muss.

Die UVP-Richtlinie hat das Ermessen der Mitgliedstaaten nicht dahin reduziert, dass für Putenmastställe mit einer bestimmten Tierzahl (hier: 8.500 Plätze) ohne große zugehörige Ländereien eine Vorprüfung zwingend hätte vorgeschrieben werden müsse. Das Gesetz zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. Juli 2001 (BGBl I S. 1950) verlangte zwar in Nr. 7.12 der Anlage 1 des UVPG auch für Anlagen der Intensivtierhaltung, die den unteren, für Anlagen zur Intensivhaltung oder aufzucht von Truthühnern auf 15.000 Plätze festgelegten Schwellenwert (Nr. 7.4.2) nicht erreichten, eine allgemeine Vorprüfung, wenn die Anlage hier Plätze für 50 Großvieheinheiten oder mehr und mehr als 2 Großvieheinheiten je Hektar der vom Inhaber der Anlage regelmäßig landwirtschaftlich genutzten Fläche umfasste. Diese Regelung ist jedoch durch das Gesetz vom 23. Oktober 2007 ersatzlos aufgehoben worden. Ein Abstellen auf die vom Inhaber der Anlage landwirtschaftlich genutzte Fläche ist gemeinschaftsrechtlich nicht geboten. Das Flächenkriterium in Nr. 7.12 der Anlage 1 griff wie die entsprechende Vorschrift in Spalte 2 Nr. 7.1 Buchst. b) der 4. BImSchV in der Fassung des Gesetzes vom 27. Juli 2001 Regelungen des Steuerrechts (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 EStG, § 51 Abs. 1 BewG) und des Baurechts (§ 201 BauGB) zur Abgrenzung zwischen landwirtschaftlicher und gewerblicher Tierhaltung auf (vgl. BTDrucks 14/5750 S. 134). Ob die Tierhaltung im Rahmen einer Landwirtschaft betrieben wird oder nicht, ist für die Auswirkungen der Anlage auf die Umwelt nicht von entscheidender Bedeutung. Insbesondere Beeinträchtigungen der Umwelt durch Geruch und Staub entfallen nicht, wenn der Inhaber der Anlage größere Flächen landwirtschaftlich nutzt.

Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Buchst. b) der UVP-Richtlinie hat auch das Ermessen des Gesetzgebers nicht dahingehend reduziert, für Putenmastställe mit einer bestimmten Tierzahl (hier 8.500 Plätze) generell eine Vorprüfung des Einzelfalls vorzusehen. Eine Einzelfalluntersuchung derartiger Anlagen könnte jedoch aufgrund unmittelbarer Anwendung des Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a) der UVP Richtlinie geboten gewesen sein.

Nach dem Urteil des BVerwG vom 20.08.2008 (BVerwG 4 C 10.07) ist ein Putenmaststall mit 8.500 Plätzen auf einer Fläche von 120 m x 18 m eine Anlage zur Intensivtierhaltung i.S.d. Anhangs II Nr. 1e der UVP-Richtlinie und fällt damit in ihren Anwendungsbereich. Dass der Mitgliedstaat Anlagen dieser Größenordnung durch Festlegung eines entsprechenden unteren Schwellenwertes von der Umweltverträglichkeitsprüfung wohl generell freistellen könnte, ändert daran nichts.

Solange ein Mitgliedstaat wie hier Deutschland im Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung von der durch Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Buchst. b) der UVP-Richtlinie eröffneten Möglichkeit, Schwellenwerte oder Kriterien dafür festzulegen, ob das Projekt einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werden muss, nicht oder nicht in Übereinstimmung mit der Richtlinie Gebrauch gemacht hat, ist er verpflichtet, im Wege einer Einzelfallprüfung nach Buchstabe a) der Vorschrift zu prüfen, ob bei einem Projekt des Anhangs II mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, und, wenn dies der Fall ist, eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen (vgl. EuGH, Urteile vom 24. Oktober 1996 Rs. C 72/95, Kraaijeveld Slg. 1996, I 5403 Rn. 61 und vom 16. September 1999 Rs. C 435/97, Flughafen Bozen Slg. 1999, I 5613 Rn. 70).

Eine erforderliche Vorprüfung des Einzelfalls kann in entsprechender Anwendung des § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 45 Abs. 1 und 2 VwVfG bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. Gemäß § 45 Abs. 1 VwVfG ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 44 VwVfG nichtig macht, unbeachtlich, wenn die in Nr. 1 bis 5 genannten Verfahrenserfordernisse nachträglich erfüllt werden. Gemäß § 45 Abs. 2 VwVfG können Handlungen nach Absatz 1 bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. Die Nachholung einer erforderlichen UVP-Vorprüfung des Einzelfalls ist in § 45 Abs. 1 VwVfG nicht genannt. Die Vorschrift ist jedoch einer entsprechenden Anwendung auf andere Verfahrenserfordernisse zugänglich. Andere als die in § 45 Absatz 1 VwVfG genannten Verfahrenshandlungen können bis zum Abschluss der Tatsacheninstanz des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden, wenn und soweit der mit dem Verfahrenserfordernis verfolgte Zweck auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, d.h. ohne Aufhebung oder jedenfalls Feststellung der Nichtvollziehbarkeit der Verwaltungsentscheidung, erreicht werden kann. Das ist bei der UVP-Vorprüfung der Fall.

Die Vorprüfung des Einzelfalls gemäß § 3c UVPG dient dem Zweck festzustellen, ob das Vorhaben erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann und deshalb einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen ist oder nicht. Insoweit unterscheidet sich die Einzelfallprüfung nicht von der Prüfung der Erforderlichkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung anhand der von den Mitgliedstaaten festgelegten Schwellenwerte bzw. Kriterien. Die Prüfung, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist, kann ihren Zweck auch dann noch erfüllen, wenn die Behörde sie erst bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachholt.

Führt die fehlerfreie Nachholung der Vorprüfung zu dem Ergebnis, dass das Vorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht unterzogen werden muss, so ist die Fehlerkorrektur abgeschlossen; das Genehmigungsverfahren muss nicht neu durchgeführt werden (Ziekow, NVwZ 2007, 259 <265>; Kment, NVwZ 2007, 274 <277>; ders., in: Hoppe, UVPG, 3. Aufl. 2007, Vorbemerkungen Rn. 71).

Ergibt die nachgeholte Vorprüfung hingegen, dass das Vorhaben erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann, eine Umweltverträglichkeitsprüfung also hätte durchgeführt werden müssen, wird die Umweltverträglichkeitsprüfung in der Regel im gerichtlichen Verfahren nicht nachgeholt werden können. Die Umweltverträglichkeitsprüfung soll gewährleisten, dass die Umweltauswirkungen frühzeitig (§ 1 Nr. 1 UVPG) ermittelt, beschrieben und bewertet werden. Es soll eine auf die Umweltbelange zentrierte Vorabprüfung unter Ausschluss der sonstigen Belange, die sich für oder gegen das Vorhaben ins Feld führen lassen, erfolgen (BVerwG Urteil vom 18. November 2004 BVerwG 4 CN 11.03 BVerwGE 122, 207 <211>). Die Öffentlichkeit ist zu beteiligen (§ 9 UVPG). Das Ergebnis der Umweltverträglichkeitsprüfung ist bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens zu berücksichtigen (§ 12 UVPG). Auch das Gemeinschaftsrecht (Art. 2 Abs. 1 UVP-Richtlinie) verlangt, die Umweltverträglichkeit von Projekten, bei denen unter anderem aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standorts mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, vor Erteilung der Genehmigung zu prüfen (EuGH, Urteile vom 3. Juli 2008 Rs. C 215/06, Irland Rn. 49 und vom 25. Juli 2008 Rs. C 142/07, Ecologistas en Acción CODA Rn. 33; Schlussanträge der Generalanwältin Kokott vom 30. April 2008, Rs. C 142/07 Rn. 62). Maßnahmen, die erst im Anschluss an eine Genehmigung getroffen wurden, sind unbeachtlich (Schlussanträge Kokott a.a.O.). Daraus folgt jedoch nicht, dass auch die Vorprüfung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren der Tatsacheninstanzen nicht mehr nachgeholt werden kann. Die Vorprüfung hat eine andere Funktion als die Umweltverträglichkeitsprüfung. Sie soll eine Entscheidung über die Erforderlichkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung ermöglichen; eine darüber hinausgehende Bedeutung für die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens kommt ihr nicht zu. Die Öffentlichkeit muss an der Vorprüfung nicht beteiligt werden. Der Gefahr, dass eine Behörde, die die Vorprüfung erst im gerichtlichen Verfahren nachholt, die Umweltauswirkungen nicht ergebnisoffen prüft, wird durch die tatrichterliche Kontrolle der Vorprüfung im bereits anhängigen verwaltungsgerichtlichen Verfahren entgegen gewirkt. Ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben von § 3c UVPG durchgeführt worden ist, insbesondere ob die Behörde den Rechtsbegriff der Erheblichkeit der Umweltauswirkungen zutreffend ausgelegt hat (BVerwG Urteil vom 13. Dezember 2007 BVerwG 4 C 9.06, NVwZ 2008, 563, Rn. 34), und ob das Ergebnis der Vorprüfung nachvollziehbar ist, unterliegt gemäß § 3a Satz 4 UVPG der gerichtlichen Kontrolle. Über eine gesicherte Rechtsposition verfügt der Bauherr vor Unanfechtbarkeit der Baugenehmigung nicht.

Die entsprechende Anwendung des § 45 Abs. 1 und 2 VwVfG auf die Nachholung einer UVP-Vorprüfung steht auch mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang. Daran besteht auf der Grundlage der bereits vorliegenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, insbesondere des Urteils vom 3. Juli 2008 (Rs. C 215/06, Kommission ./. Irland), kein Zweifel (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 Rs. C 283/81, CILFIT Slg. 1982, I 3415). In dem Urteil vom 3. Juli 2008 hat der Gerichtshof festgestellt, dass Irland dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Art. 2, 4 und 5 bis 10 der Richtlinie 85/337/EWG verstoßen hat, dass es nicht alle Maßnahmen getroffen hat, die erforderlich sind, um sicherzustellen, dass die in den Geltungsbereich dieser Richtlinie sowohl in ihrer ursprünglichen als auch in der durch die Richtlinie 97/11/EG geänderten Fassung fallenden Projekte, bevor sie vollständig oder teilweise ausgeführt werden, im Hinblick auf die Erforderlichkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung geprüft werden und, wenn aufgrund ihrer Art, Größe oder ihres Standorts mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, einer Prüfung in Bezug auf ihre Auswirkungen nach den Art. 5 bis 10 der Richtlinie unterzogen werden. Den Anlass für diese Verurteilung gab eine Vorschrift des irischen Rechts, die die Möglichkeit einer Genehmigung zur Legalisierung eines nicht genehmigten Projekts vorsah. Der Gerichtshof beanstandete, dass nach dieser Vorschrift auch solche nicht genehmigten Projekte legalisiert werden können, die einer Umweltverträglichkeitsprüfung hätten unterzogen werden müssen. Er sah es als mit der Richtlinie unvereinbar an, dass ein Antragsteller, der die erforderliche Genehmigung nicht beantragt und erhalten und die Umweltverträglichkeitsprüfung, sofern sie erforderlich ist, nicht durchgeführt hat, die Arbeiten an dem fraglichen Projekt beginnen kann.

Um die Legalisierung von Projekten, die einer Umweltverträglichkeitsprüfung hätten unterzogen werden müssen, geht es bei der Nachholung einer UVP-Vorprüfung nicht. Ergibt die nachgeholte Vorprüfung, dass das Projekt vor Erteilung der Genehmigung einer Umweltverträglichkeitsprüfung hätte unterzogen werden müssen, und ist eine Umweltverträglichkeitsprüfung weder förmlich durchgeführt noch durch gleichwertige, den Mindestanforderungen des Art. 3 sowie der Art. 5 bis 10 der UVP-Richtlinie genügende Maßnahmen ersetzt worden (vgl. EuGH, Urteile vom 11. August 1995 Rs. C 431/92, Großkrotzenburg Slg. 1995, I 2189 Rn. 41 ff., vom 16. September 2004 Rs. C 227/01, Kommission ./. Spanien Slg. 2004, I 8253 Rn. 56 und vom 25. Juli 2008 Rs. C 142/07, Ecologistas en Acción CODA Rn. 50; Schlussanträge der Generalanwältin Kokott vom 30. April 2008 Rs. C 142/07 Rn. 62), muss die Genehmigung grundsätzlich aufgehoben oder jedenfalls ihre Nichtvollziehbarkeit festgestellt werden (vgl. EuGH, Urteile vom 7. Januar 2004 C 201/02, Delena Wells Slg. 2004, I 723 Rn. 65 und vom 3. Juli 2008 a.a.O. Rn. 59). Führt die fehlerfrei nachgeholte Vorprüfung hingegen zu dem Ergebnis, dass bei dem Projekt mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt nicht zu rechnen ist, steht fest, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung nicht erforderlich war und die Durchführung des Projekts die Ziele der Richtlinie nicht beeinträchtigt.

Der Europäische Gerichtshof hat ausdrücklich anerkannt, dass das Gemeinschaftsrecht nationalen Rechtsvorschriften, die unter bestimmten Umständen die Legalisierung gemeinschaftsrechtswidriger Vorgänge oder Handlungen zulassen, nicht entgegensteht; eine solche Möglichkeit darf jedoch nur eingeräumt werden, wenn sie den Betroffenen keine Gelegenheit bietet, das Gemeinschaftsrecht zu umgehen oder es nicht anzuwenden, und wenn sie die Ausnahme bleibt (Urteil vom 3. Juli 2008 a.a.O. Rn. 57). Diese Voraussetzungen sind, soweit es um die Nachholung einer erforderlichen Vorprüfung in entsprechender Anwendung des § 45 Abs. 1 und 2 VwVfG geht, erfüllt. Rechtsverstöße des Projektträgers werden nicht geheilt. Die Feststellung der UVP-Pflicht anhand der gesetzlichen Vorgaben obliegt der zuständigen Behörde (§ 3a Satz 1 UVPG). Die Nachholung der Vorprüfung bleibt auch die Ausnahme. Nach § 3a Satz 1, § 3c UVPG ist die Vorprüfung vor Erteilung der Genehmigung durchzuführen. Auf der Grundlage der seit Inkrafttreten des Gesetzes vom 27. Juli 2001 in der Anlage 1 des UVPG festgelegten Schwellenwerte wird die Behörde die Erforderlichkeit einer Vorprüfung nur in seltenen Fällen unrichtig beurteilen. Vor Inkrafttreten des Gesetzes war die Gefahr, dass eine seit dem 14. März 1999 aufgrund unmittelbarer Anwendung der UVP-Richtlinie erforderliche Vorprüfung unterblieb, zwar größer; auch diese Fälle bilden aber, da sie eine abgeschlossene Übergangsphase betreffen, die Ausnahme.


Autor: Matthias Möller-Meinecke, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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