Bahnlärm: Fach-Forum Bahnlärm
Bundesgesetz für mehr Bahnlärm
<2013-03-19>
Weil "Bahnlärm krank macht" fordern Anwohner ein Nachtfahrverbot für den Güterschienenverkehr durch Wohngebiete. Die Bundesregierung sowie CDU/CSU und FDP wollen nun unter dem Titel "Effizienzsteigerung im Eisenbahnsektor" mehr und längere Züge auch zur Nachtzeit noch schneller fahren lassen.

Der Gesetzentwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur „Neuordnung der Regulierung im Eisenbahnbereich“ (Drucksache 17/12726) strebt unter dem Lösungsvorschlag einer „Stärkung des Wettbewerbs auf der Schiene und dadurch einer Effizienzsteigerung im Eisenbahnsektor“ eine Steigerung des Bahnlärms an.

Der Gesetzentwurf sieht zur Verkehrs- und Lärmsteigerung drei Schritte vor:

  1. Prüfung einer Auslastung eines Schienenweges
  2. Analyse der Maßnahmen zur Kapazitätssteigerung
  3. Plan zur Erhöhung der Schienenwegkapazität

Anschließend soll der Plan dann - meist ohne Beteiligung von lärmbetroffenen Anwohnern und von der Trasse durchfahrenen Städten, Gemeinden und Landkreisen - umgesetzt werden.

Die Bundesregierung und die sie tragenden Fraktionen wollen durch das neue Gesetz eine Erhöhung der Schienenwegkapazität planen lassen. Zu den Maßnahmen zählen die Beseitigung der Schienenwegausbau betreffenden Beschränkungen und die möglichen betrieblichen, organisatorischen, verkehrslenkenden, infrastrukturellen und signaltechnischen Maßnahmen. Die Maßnahmen sollen aus dem Bundeshaushalt finanziert werden.

Dazu im Detail:

A. Der Gesetzesvorschlag der Bundesregierung

Der Gesetzentwurf will die Deutsche Bahn Netz AG zur Planung von Kapazitätssteigerungen des Güterbahnverkehrs anhalten.

  1. Prüfung einer Auslastung eines Schienenweges

    Im ersten Schritt soll die „Überlastung des Schienenweges“ geprüft werden. Das ist ein Schienenwegabschnitt, auf dem der Nachfrage nach Zugtrassen auch nach Koordinierung der verschiedenen Anträge auf Zuweisung von Zugtrassen und unter Berücksichtigung des zu erwartenden Gelegenheitsverkehrs während bestimmter Zeitabschnitte nicht in angemessenem Umfang entsprochen werden kann.

  2. Mitteilungspflicht

    Liegt ein überlasteter Schienenweg vor, hat der Betreiber des Schienenweges dies unverzüglich der Eisenbahnaufsichtsbehörde und der Bundesnetzagentur mitzuteilen. Durch diese Mitteilung wird der betroffene Schienenwegabschnitt für überlastet erklärt. Die Erklärung ist im Bundesanzeiger, der ja nun nicht zur Pflichtlektüre von Lärmbetroffenen zählt, zu veröffentlichen. Diese Mitteilung hat auch bei Schienenwegen zu erfolgen, bei denen abzusehen ist, dass ihre Kapazität in naher Zukunft nicht ausreichen wird.

  3. Analyse der Maßnahmen zur Kapazitätssteigerung

    Wurde ein Schienenweg für überlastet erklärt, so hat der Betreiber des Schienenweges unverzüglich eine Kapazitätsanalyse durchzuführen. Die Kapazitätsanalyse dient der Untersuchung der Engpässe bei der Schienenwegkapazität, die verhindern, dass Anträgen auf Zuweisung von Zugtrassen in angemessener Weise stattgegeben werden kann. Gegenstand der Analyse sind

    1. der Schienenweg,
    2. die Betriebsverfahren und
    3. die Benutzung und deren Auswirkungen auf die Schienenwegkapazität.

     

    Zu prüfen sind insbesondere Maßnahmen zur

    1. Umleitung von Zügen,
    2. zeitlichen Verlagerung von Verkehrsleistungen und
    3. Erhöhung der Leistungsfähigkeit des Schienenweges, einschließlich kurz- und mittelfristiger Abhilfemaßnahmen

     

    Bei Überlastung hat der Betreiber mit der Kapazitätsanalyse die Engpässe und deren Ursachen zu un­tersuchen. Der Gesetzentwurf enthält eine Aufzählung der zu betrachtenden Komponenten und Fristvorgaben. Zu Transparenzzwecken wird ist die Kapazitätsanalyse unverzüglich der Eisenbahnaufsichtsbehörde, der Regulierungsbehörde und den betroffenen Ländern vorzustellen.

  4. Planung für mehr Zugverkehr

    Innerhalb von sechs Monaten nach Abschluss der Kapazitätsanalyse hat der Betreiber des Schie­nenweges nach vorheriger Beteiligung aller Nutzer der betroffenen überlasteten Schienenwege und der betroffenen Länder einschließlich der jeweiligen Aufgabenträger für den Schienenpersonennahverkehr einen Plan zur Erhöhung der Schienenwegkapazität zu erstellen und der zuständigen Eisenbahnaufsichtsbehörde, der Bundesnetzagentur sowie den betroffenen Ländern vorzulegen.

    Im Plan zur Erhöhung der Schienenwegkapazität sind darzulegen:

    1. die Gründe für die Überlastung,
    2. die zu erwartende künftige Verkehrsentwicklung (Verkehrsprognose),
    3. die den Schienenwegausbau betreffenden Beschränkungen,
    4. die möglichen betrieblichen, organisatorischen, verkehrslenkenden, infrastrukturellen und signaltechnischen Maßnahmen sowie die Kosten für die Erhöhung der Schienenwegkapazität, einschließlich der zu erwartenden Änderungen der Wegeentgelte.

     

    Die zuständige Eisenbahnaufsichtsbehörde und die Bundesnetzagentur können den Plan zur Erhöhung der Schienenwegkapazität beanstanden und den Betreiber der Schienenwege zur Nachbesserung verpflichten.

    Die zuständige Eisenbahnaufsichtsbehörde ist auch zuständig für die Prüfung, ob der Plan die oben genannten Inhalte (a. bis d.) vollständig enthält.

    Der Entwurf weist erstmals auf mögliche kurz- und mittelfristige Maßnahmen hin, die im Plan zu erarbeiten sind. Dies soll deutlich machen, dass der Plan zur Erhöhung der Kapazität, anders als der Bundesverkehrswegeplan eine Kurz- und Mittelfristbetrachtung und keine Langfristbetrachtung beinhaltet. Durch die Einbeziehung des Begriffes „vorgesehenen“ Ausbaumaßnahmen wird klargestellt, dass die Erarbeitung von und die Entscheidung über neue langfristige Ausbauvorhaben nicht Ziel der Norm ist und sich nach dem Bundesschienenwegeausbaugesetz oder Landesrecht richtet.

    Der Betreiber darf zukünftig aus der Überlastung resultierende erhöhte Entgelte nur fordern, wenn die Zustimmung der Regulierungsbehörde vorliegt. Dabei haben beide Behörden das Recht, in gegenseitigem Benehmen den Plan im Rahmen ihrer jeweiligen Aufgaben zu beanstanden. und den Betreiber zur Nachbesserung zu verpflichten. So prüft die Eisenbahnaufsichtsbehörde dann zum Beispiel, ob betriebliche Maßnahmen ausreichend betrachtet wurden und die Verfahrensnormen eingehalten sind während die BNetzA zum Beispiel prüft, ob die vorgeschlagenen Nutzungsbedingungen zulässig sind. Durch den Zusatz „im Rahmen ihrer Aufgaben“ soll eine Doppelzuständigkeit ausgeschlossen werden. Lediglich die formale Prüfung, ob der Plan vollständig im Sinne der o.g. Anforderungen vorgelegt wurde, wird allein vom Eisenbahn-Bundesamt vorgenommen.

  5. Untersuchung der Wirtschaftlichkeit

    Des Weiteren ist auf der Grundlage einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zu ermitteln, ob Maßnah­men zur Erhöhung der Schienenwegkapazität ergriffen werden sollen. Hierzu gehört auch ein Zeitplan für die Durchführung der Maßnahmen.

  6. Finanzierung

    Die Entscheidung über die Finanzierung von Maßnahmen richtet sich, sofern die Maßnahmen durch den Betreiber des Schienenweges nicht ausschließlich selbst finanziert werden, im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel bei Eisenbahnen des Bundes nach Maßgabe des Bundesschienenwegeausbaugesetzes und bei nichtbundeseigenen Eisenbahnen nach Maßgabe des Landesrechtes.

  7. Höheres Entgelt für überlastete Strecken

    Das Entgelt für Pflichtleistungen kann zukünftig einen Entgeltbestandteil umfassen, der die Knappheit der Schienenwegkapazität auf einem bestimmbaren Schienenwegabschnitt in Zeiten der Überlastung widerspiegelt. Der Betreiber des Schienenweges darf dieses Entgelt nur erheben, wenn er

    1. einen Plan zur Erhöhung der Schienenwegkapazität vorlegt hat und
    2. mit dem im Plan zur Erhöhung der Schienenwegkapazität aufgeführten Maßnahmenkatalog Fortschritte erzielt oder
    3. der Plan zur Erhöhung der Schienenwegkapazität aus Gründen, die er nicht zu vertreten hat, nicht verwirklicht werden kann oder
    4. die möglichen Maßnahmen wirtschaftlich oder finanziell nicht zumutbar sind.

    Bei den letzten beiden Anforderungen bedarf es der Zustimmung der zuständigen Eisenbahnaufsichtsbehörde, die das Benehmen mit der Bundesnetzagentur herzustellen hat.

B. Bewertung

Die Bundesregierung und die sie tragenden Fraktionen wollen durch ein neues Gesetz eine Erhöhung der Schienenwegkapazität planen. Zu den Maßnahmen zählen die Beseitigung der Schienenwegausbau betreffenden Beschränkungen und die möglichen betrieblichen, organisatorischen, verkehrslenkenden, infrastrukturellen und signaltechnischen Maßnahmen. Die Maßnahmen sollen aus dem Bundeshaushalt finanziert werden. Das Gesetz wirft viele offene Fragen auf.

  1. Prognose der Zahl und Intensität der Lärmbetroffenheit

    Der Gesetzentwurf unterlässt eine Ermittlung, wie viele Bürger ihn welchem Maße durch nächtlichen Schienengüterzugverkehr betroffen sind. In Deutschland sind gegenwärtig schätzungsweise mehrere Millionen Menschen von Bahnlärm betroffen. Entlang der Hauptabfuhrstrecken des Güterschienenverkehrs – etwa im Rheintal und anderen deutschen Flusstälern der Werra, Weser sowie im Ruhrgebiet - sind es während der Nacht mehr als eine Million erheblich Belästigter. Ihre Zahl und das Maß ihrer Lärmbelastung sind aufzuklären.

  2. Gesundheitsverträglichkeitsstudie

    Das Verfassungsrecht und dabei insbesondere die Grundrechte auf körperliche Unversehrtheit und Eigentum erfordern als Vorfrage einer Entscheidung über die Kapazitätssteuerung, dass in einer vom Gesetzgeber zu definierenden fachlichen Methodik in einer Studie die Gesundheitsverträglichkeit der Ist–Situation, der Verminderung ebenso wie der möglichen Steigerung der Betriebskapazität einer Eisenbahnstrecke fachkundig untersucht wird (Gesundheitsverträglichkeitsstudie).

  3. Folgekosten des nächtlichen Schienengüterverkehrs

    Der Gesetzentwurf verzichtet auf eine gebotene Fall-Kontroll-Studie – etwa im Umfeld etwa des Rheintales - mit einer differenzierten Risikoabschätzung für den Einfluss nächtlichen Güterzuglärms auf das Auftreten verschiedener Erkrankungen.

    Da in der Epidemiologie seit einigen Jahren Konsens darüber besteht, dass zwischen dem Einwirken nächtlichen Bahnlärms und der Entstehung von Bluthochdruck bzw. den Folgekrankheiten des Bluthochdrucks ein ursächlicher Zusammenhang besteht, ist es geboten, eine Prognose über die sozialen Folgekosten des nächtlichen Schienengüterverkehrs durch Wohngebiete in Auftrag zu geben. Unter sozialen Kosten werden Krankheitskosten, Arbeitsausfallkosten, Erkrankungsfälle und Todesfälle verstanden werden, die nächtlichem Schienengüterzuglärm zugeschrieben werden können.

  4. Frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit auch zu Alternativen

    Der Gesetzentwurf lässt eine frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit etwa zur Frage vermissen, ob die Kapazität einer Bahnstrecke erhöht werden soll und welche Alternativen eröffnet werden können. Gerade die Planung von Neubaustrecken für den Schienengüterverkehrs parallel zu Bundesautobahnen ist das Mittel erster Wahl vor einer weiteren Kapazitätserhöhung der Altstrecken.

  5. Planungsbeteiligung der Lärmbetroffenen

    Der Gesetzentwurf unterlässt es, die von einer Kapazitätssteigerung Betroffenen an der Planung zu beteiligen. Angesprochen sind damit die Anwohner, Eigentümer von Hausgrundstücken, Arbeitgeber lärmsensibler Arbeitsplätze und die von der Trasse durchfahrenen Städte, Gemeinden und Landkreise mit ihren lärmsensiblen öffentlichen Einrichtungen und hinreichend konkretisierten Planungen für neue Wohngebiete, Kindergärten, Schulen, Alteneinrichtungen oder Krankenhäuser.

  6. Aktive Maßnahmen des Lärmschutzes

    Der Gesetzentwurf unterlässt es, die zum Schutz der Gesundheit sowie attraktiver Wohnverhältnisse der Anwohner gebotenen Maßnahmen des aktiven Schallschutzes vor einer Erhöhung der Kapazität der der Kapazität einer Bahnstrecke zu regeln. Solchen Maßnahmen des aktiven Schallschutzes kommt nach der Grundsatzentscheidung des Bundesimmissionsschutzgesetzes Vorrang vor passiven Schallschutzmaßnahmen wie etwa Schallschutzfenster zu. Dabei hat der Gesetzgeber zu regeln, ab welchen Grenzwerten für unterschiedliche Gebietsnutzungen den Anwohnern ein Anspruch auf aktive Schallschutzmaßnahmen gegen den nächtlichen Güterzuglärms zusteht. Die Verkehrslärmschutzverordnung ist auf eine solche Fallkonstellation nicht anwendbar, da ihr Regelungsgehalt sich auf den Neubau von Strecken oder die wesentliche Änderung von Altstrecken beschränkt. Im Falle einer Kapazitätssteigerung durch ein Bündel von „betrieblichen, organisatorischen, verkehrslenkenden, infrastrukturellen und signaltechnischen Maßnahmen“ ist die Verkehrslärmschutzverordnung aber nicht anwendbar und es bedarf einer Neuregelung durch den Bundesgesetzgeber.

  7. Lärmsanierung

    Nur soweit aktive Schallschutzmaßnahmen ausscheiden, ist der Gesetzgeber gefordert, für die hier angesprochenen Altstrecken eine Lärmsanierung gesetzlich zu regeln. Dazu ist den Anliegern von Hausgrundstücken ein Anspruch auf passiven Schallschutz mit dem Ziel gesunder Wohn – und Arbeitsbedingungen bei ausreichender Be– und Entlüftung der Räume sowie eine Entschädigungsregelung für den Nutzungsausfall von Außenwohnbereich und die bahnlärmbedingte Minderung des Verkehrswertes zu eröffnen.

C. Handlungsmöglichkeiten

Alle Betroffenen, die durch Lärm belasteten Anwohner, die Eigentümer von Hausgrundstücken, die Arbeitgeber von Betrieben mit lärmsensiblen Arbeitsplätzen, die Gemeindevertretungen und Stadtverordnetenversammlung bzw. Räte von Städten und Gemeinden, deren Gebiet durch Bahntrassen durchfahren wird, können Ihre Stellungnahme zu dem Gesetzentwurf den Parteien, den Fraktionen im Bundestag bzw. der Bundesregierung übermitteln und so ihrer Recht auf Meinungsäußerung geltend machen.

Gerade in Zeiten vor entscheidenden Wahlen ist darauf zu achten, wie verbindlich die Zusagen von Kandidaten zu ihrem zukünftigen Abstimmungsverhalten zu einem solchen Gesetzentwurf ausfallen.

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Autor: Matthias Möller-Meinecke, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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