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Geringere gerichtliche Kontroll­dichte im Arten­schutz­recht
Von: @Rechtsanwalt Matthias Möller-Meinecke, Fachanwalt für Verwaltungsrecht <2009-01-08>
A 30-Urteil des Bundes­verwal­tungs­gerichts (Teil 1): Behörd­licher Entschei­dungs­spiel­raum bei der Methodik der Bestands­erfas­sung und Bewer­tung

A 30-Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (Teil 1):

Behördlicher Entscheidungsspielraum bei der Methodik der Bestandserfassung und Bewertung

Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in der Entscheidung zum Bau einer Autobahn-Nordumgehung von Bad Oeynhausen (A 30) grundsätzlich zum Artenschutzrecht sowie zum Schutz von FFH- und Vogelschutzgebieten geäußert. In zwei Beiträgen werden im Anschluß an Auszüge aus dem Urteil die Wirkungen für die Praxis erläutert.

Zusammenfassung

Bei der Prüfung, ob artenschutzrechtliche Verbotstatbestände erfüllt sind, steht der Planfeststellungsbehörde eine naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative sowohl bei der ökologischen Bestandsaufnahme als auch bei deren Bewertung zu, namentlich bei der Quantifizierung möglicher Betroffenheiten und bei der Beurteilung ihrer populationsbezogenen Wirkungen. Die gerichtliche Kontrolle ist darauf beschränkt, ob die Einschätzungen der Planfeststellungsbehörde im konkreten Einzelfallnaturschutz naturschutzfachlich vertretbar sind oder nicht auf einem unzulänglichen oder gar ungeeigneten Bewertungsverfahren beruhen.

1. Häufigkeit und Verteilung der Arten sowie deren Lebensstätten

Nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts setzt die Prüfung, ob einem Planvorhaben naturschutzrechtliche Verbote, insbesondere solche nach § 42 BNatSchG, entgegenstehen, eine ausreichende Ermittlung und Bestandsaufnahme der im Bereich des Baufeldes des geplanten Projektes vorhandenen Tierarten und ihrer Lebensräume voraus. Das verpflichtet die Behörde nicht, ein lückenloses Arteninventar zu erstellen. Die Untersuchungstiefe hängt vielmehr maßgeblich von den räumlichen Gegebenheiten im Einzelfall ab. Lassen bestimmte Vegetationsstrukturen sichere Rückschlüsse auf die faunistische Ausstattung zu, so kann es mit der gezielten Erhebung der insoweit maßgeblichen repräsentativen Taten sein Bewenden haben. Sind von den Untersuchungen keine weiterführende Erkenntnisse zu erwarten, müssen sie auch nicht durchgeführt werden. Untersuchungen quasi „ins Blaue hinein“ sind nicht veranlasst. Der individuumsbezogene Ansatz der artenschutzrechtlichen Vorschriften verlangt aber andererseits Ermittlungen, deren Ergebnisse die Planfeststellungsbehörde in die Lage versetzen, die tatbestandlichen Voraussetzungen der Verbotstatbestände zu überprüfen. Hierfür benötigt sie jedenfalls Daten, denen sich in Bezug auf das Plangebiet die Häufigkeit und Verteilung der geschützten Arten sowie deren Lebenstätten entnehmen lassen. Nur in Kenntnis dieser Fakten kann die Planfeststellungsbehörde beurteilen, ob Verbotstatbestände erfüllt sind.

2. Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen des FFH-Gebietes

Art und Umfang der artenschutzrechtlichen Bestandsaufnahme werden auch europarechtlich durch die Vorgabe der FFH–Richtlinie und der Vogelschutzrichtlinie gesteuert. Durch die FFH–Richtlinie ist ein strenges Schutzregime zur Erhaltung der durch die Richtlinie geschützten Habitate sowie Tier- und Pflanzenarten normiert. Dieses strenge Schutzregime gilt sowohl für den Habitatschutz, d.h. für die besonderen Schutzgebiete des kohärenten europäischen ökologischen Netzes „Natura 2000“, als auch für den allgemeinen Artenschutz. Dabei hat der europäische Richtliniengeber für den Habitatschutz besonders hohe Schutzvorkehrungen getroffen. Diese bestehen darin, dass nach Art. 6 Abs. 3 FFH-RL Pläne und Projekte, die ein solches besonderes Schutzgebiet erheblich beeinträchtigen könnten, zuvor auf ihre Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen überprüft werden müssen; bei einem negativen Ergebnis der Verträglichkeitsprüfung kann das Vorhaben nur bei Vorliegen der Abweichungsvoraussetzungen des Art. 6 Abs. 4 FFH-RL zugelassen werden.

3. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Prüfungsmaßstab des Artenschutzes

Diese den Habitatschutz geltenden Anforderungen können nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht unbesehen und unterschiedslos auf den allgemeinen Artenschutz übertragen werden. Vielmehr ist den Unterschieden Rechnung zu tragen, die schon im System der FFH-Richtlinie angelegt sind:

Danach sind Habitatschutz und Artenschutz trotz ihrer gemeinsamen Zielrichtung zwei selbstständig nebeneinander stehende Rechtsbereiche. Sie sind in unterschiedlichen Vorschriften mit je eigenem Gehalt und unterschiedlichen Prüfprogrammen geregelt. Ein den Anforderungen des Art. 6 Abs. 3 und 4 S. FFH-RL vergleichbares formalisiertes Prüfungsverfahren kennt der allgemeine Artenschutz nicht. Auch die übereinstimmende Ausrichtung sowohl des Habitat- als auch des Artenschutzes am europarechtlichen Vorsorgegrundsatz ist für sich allein nicht geeignet, diese Unterschiede zu überspielen. Dem steht vielmehr mit dem ebenfalls europarechtlichen verankerten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ein anderes Gemeinschaftsprinzip gegenüber, da es den Untersuchungsauftrag maßgeblich steuerte. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wird verfehlt, wenn für ein wichtiges Infrastrukturvorhaben Anforderungen an die artenschutzrechtliche Bestandsaufnahme gestellt werden, die keinen für die Entscheidung über die Zulassung des Vorhabens wesentlichen Erkenntnisgewinn versprechen und außerhalb jedes vernünftigen Verhältnisses zu dem damit erreichbaren Gewinn für Natur und Umwelt stehen würden. Erforderlich, aber auch ausreichend, ist eine am Maßstab praktischer Vernunft ausgerichtete Prüfung. Das zutreffende Maß der danach anzuwendenden Modalitäten im Einzelfall festzulegen und sicherzustellen, obliegt nach der Rechtsprechung des EuGH im Streitfall den Gerichten der Mitgliedstaaten in Anwendung nationalen Rechts.

Ein wesentlicher Unterschied zwischen dem Habitatschutz und dem allgemeinen Artenschutz liegt in dem Schutzobjekt, d.h. in dem Untersuchungsgegenstand der durchzuführenden Bestandsaufnahme: Beim FFH-Gebietsschutz geht es um einen durch die Gebietsmeldung und Aufnahme in das „Natura- 2000“-Netz in seinen Grenzen bereits festgelegten Naturraum. Auch die Schutzziele stehen bereits fest, nämlich entweder durch die Erklärung des Mitgliedstaates oder – hilfsweise – in Gestalt der aus dem Standarddatenbögen für die Gebietsmeldung zu entnehmenden Erhaltungsziele. Geschützt ist danach nicht das Gebiet in all seiner Habitat- und Artenvielfalt, sondern nur wegen der Lebensräume und Arten, die als Erhaltungsziel definiert sind. Allein darauf ist nach der A 30-Entscheidung des BVewG (Urteil vom 9. Juli 2008 Az. 9 A 14.07)die Bestandsaufnahme im Rahmen der FFH-Verträglichkeitsprüfung gem. Art. 6 Abs. 3 FFH-RL ausgerichtet. Beim allgemeinen Artenschutz dagegen geht es zunächst einmal darum, überhaupt zu ermitteln, welche Arten in den Untersuchungsraum vorkommen. Diese Suche ist vom Ansatz her wesentlich breiter und offener angelegt. Sie ist daher auch entsprechend fehleranfälliger. Schon über die Größe des Untersuchungsgebietes kann Ungewissheit bestehen, etwa wie trassennah oder -fern der Untersuchungsraum zu ziehen ist, zum Beispiel abhängig davon, welche Strecken bestimmte Tierarten zurücklegen. Je nach der Reichhaltigkeit des Untersuchungsraum kann die Liste der näher zu untersuchenden Tier- und Pflanzenarten sehr umfangreich sein. Ungewissheit kann nicht nur darüber bestehen, ob eine Art sicher oder nur möglicherweise vorkommt oder ob dies auszuschließen ist, sondern auch darüber, ob es zu einer erheblichen Beeinträchtigung kommen kann, wie wirksam gegebenenfalls anzuordnende Vermeidungs- oder Verminderungsmaßnahmen sind und welche Auswirkungen verbleibende Risiken im Ergebnis auf den Erhaltungszustand der Population haben können.

4. Art, Umfang, Methodik und Untersuchungstiefe

Art und Umfang, Methodik und Untersuchungstiefe der danach erforderlichen fachgutachterlichen Untersuchungen zur Ermittlung der artenschutzrechtlichen Betroffenheit im Planungsraum lassen sich nach ständiger Rechtsprechung mangels normativer Festlegung nur allgemein umschreiben und hängen maßgeblich von den naturräumlichen Gegebenheiten des Einzelfalls ab. Sie werden sich regelmäßig aus zwei wesentlichen Quellen speisen: der Bestandserfassung vor Ort sowie der Auswertung bereits vorhandener Erkenntnisse und Fachliteratur, die sich wechselseitig ergänzen können.

  1. Bestandserfassung

    Zum einen wird in der Regel eine Bestandsaufnahme vor Ort durch Begehung des Untersuchungsraums mit dazu vorzunehmender Erfassung des Arterninventars erforderlich sein. Auf eine solche Erkundung vor Ort wird allenfalls in Ausnahmefällen verzichtet werden können. Wie viele Begehungen zur Erfassung welcher Tierarten zu welchen Jahres – und Tageszeiten erforderlich sind und nach welchen Methoden die Erfassung stattzufinden hat, lässt sich nicht für alle Fälle abstrakt bestimmen, sondern hängt von vielen Faktoren ab, zum Beispiel von der Größe des Untersuchungsraums, von der (zu vermutenden) Breite des Artenspektrums sowie davon, ob zu dem Gebiet bereits hinreichend aktuelle und aussagekräftige Ergebnisse aus früheren Untersuchungen vorliegen.

  2. Auswertung vorhandener Erkenntnisse

    Zum anderen wird die Planfeststellungsbehörde regelmäßig gehalten sein, bereits vorhandene Erkenntnisse und Literatur zum Plangebiet und den dort nachgewiesenen oder möglicherweise vorkommenden Arten, zu ihren artspezifischen Verhaltensweisen und den für sie typischen Habitatstrukturen auszuwerten. Solche Erkenntnisse können sich – stets unter Berücksichtigung ihrer Validität und der Art ihres Zustandekommens – ergeben aus vorhandenen Katastern, Registern und Datenbanken öffentlicher Stellen, in denen über größere Zeiträume hinweg Erkenntnisse zusammengetragen werden, aus Abfragen bei den Fachbehörden und weil Stellen des ehrenamtlichen Naturschutzes, durch Auswertung von gutachterlichen Stellungnahmen aus Anlass anderer Planvorhaben oder aus Forschungsprojekten, schließlich aus der naturschutzfachlichen Literatur im Allgemeinen.

  3. Zusammenspiel aus Bestandserfassung, langjährigen Beobachtungen und der Literatur

    Erst durch eine aus beiden Fällen Bestandserfassung vor Ort; Auswertung vorhandener Erkenntnisse und Literatur) gewonnene und sich wechselseitig ergänzende Gesamtschau wird sich die Planfeststellungsbehörde regelmäßig die erforderliche hinreichende Erkenntnisgrundlage verschaffen können. Dabei ist hinsichtlich der Bestandsaufnahme vor Ort zu berücksichtigen, dass es sich um eine Erhebung zu einem bestimmten Zeitpunkt in einem aufgrund vielfältiger Einflüsse ständigem Wechsel unterliegenden Naturraum handelt. Bestandsaufnahmen vor Ort, so umfassend sie auch angelegt sein mögen, stellen daher letztlich nur eine Momentaufnahme und aktuelle Abschätzung der Situation von Fauna und Flora im Plangebiet da. Sie werden den „wahren“ Bestand nie vollständig abbilden können. Deshalb sind Erkenntnisse aus langjährigen Beobachtungen und aus früheren Untersuchungen oder aus der allgemeinen ökologischen Literatur eine nicht gering zu schätzende Erkenntnisquelle, die verbleibende Unsicherheiten, Erkenntnislücken oder ein Manko im Rahmen der Bestandsaufnahme vor Ort ausgleichen kann.

  4. Bestandsvermutung aus der Biotopstruktur

    Lassen allgemeine Erkenntnisse zu artspezifischen Verhaltensweisen, Habitatansprüchen und dafür erforderlichen Vegetationsstrukturen sichere Rückschlüsse auf das Vorhandensein bestimmter Arten zu, ist es nicht zu beanstanden, wenn die Planfeststellungsbehörde, gestützt auf naturschutzfachlichen Sachverstand, daraus Schlussfolgerungen auf das Vorkommen und den Verbreitungsgrad bestimmter Arten zieht. Diese bedürfen, ebenso wie sonstige Analogieschlüsse, der plausiblen, naturschutzfachlich begründeten Darlegung.

  5. „worst-case-Betrachtungen“ zulässig

    Ebenso ist es zulässig, mit Prognosewahrscheinlichkeiten und Schätzungen zu arbeiten. Lassen sich gewisse Unsicherheiten aufgrund verbleibender Erkenntnislücken nicht ausschließen, darf die Planfeststellungsbehörde auch „worst-case-Betrachtungen“ anstellen, also im Zweifelsfall mit negativen Wahrunterstellungen arbeiten, sofern sie konkret und geeignet sind, den Sachverhalt angemessen zu erfassen.

5. Erkenntnisse der ökologischen Wissenschaft und Praxis

Die artenschutzrechtliche Prüfung hat – bei der Erfassung wie bei der Bewertung möglicher Betroffenheiten – nach ausschließlich wissenschaftlichen Kriterien zu erfolgen. Dabei erfordern die insoweit maßgeblichen rechtlichen Fragestellungen, z.B. ob eine „erhebliche Störung“ einer Art vorliegt und ob ihre Population in einem „günstigen Erhaltungszustand“ verweilt, ökologische Bewertungen und Einschätzungen, für die nähere normkonkretisierende Maßstäbe fehlen. Anders als in anderen Bereichen des Umweltrechts, wie etwa dem Bundes-Immissionsschutzgesetz mit inzwischen 36 Durchführungsverordnungen und weiteren Verwaltungsvorschriften (TA Luft, TA Lärm), in denen solche Maßstabsetzung in hohem Maße erfolgt ist, hat der Normgeber im Bereich des Artenschutzes bislang weder selbst noch durch Einschaltung und Beauftragung fachkundiger Gremien insoweit auch nur annähernd hinreichende Vorgaben für den Rechtsanwender aufgestellt. Dieser ist daher auf – außerrechtliche – Erkenntnisse der ökologischen Wissenschaft und Praxis angewiesen. Deren Erkenntnisstand ist aber in weiten Bereichen der Ökologie ebenfalls noch nicht so weit entwickelt, dass sie dem Rechtsanwender verlässliche Antworten liefern können (vgl. hierzu Vallendar, UPR 2008, 1 ff.). Vielfach handelt es sich um Erkenntnisse von Fachgutachtern aus Anlass anderer Projekte, die jeweils als Beleg für die eigene Einschätzung zitiert werden. Hinzu treten einzelne breiter angelegte Forschungsprojekte. Standardisierungsversuche, wie z.B. die des Bundesamtes für Naturschutz (BfN) zu den Fachkonventionen bei der FFH-Verträglichkeitsprüfung (Lambrecht/Trautner, Juni 2007), die die Billigung staatlicher Fachgremien (z.B. der LANA) gefunden haben, sind noch selten. Bei zahlreichen Fragestellungen steht – jeweils vertretbar – naturschutzfachliche Einschätzung gegen naturschutzfachliche Einschätzung, ohne dass sich eine gesicherte Erkenntnislage und anerkannte Standards herauskristallisiert hätten.

  1. Beurteilungsspielraum bei Quantifizierung von Betroffenheiten und Beurteilung populationsbezogenen Wirkungen

    Dieser Befund hat Bedeutung für alle Ebenen der naturschutzfachlichen Prüfung, die (zumindest auch) Wertungen einschließen, also sowohl bei der ökologischen Bestandsaufnahme als auch bei deren Bewertung, namentlich bei der Quantifizierung möglicher Betroffenheiten und bei der Beurteilung ihrer populationsbezogenen Wirkungen. Es liegt auf der Hand, dass das Ergebnis der als gesetzliches Erfordernis unverzichtbaren Bewertung unterschiedlich ausfallen kann, je nachdem welches methodische Vorgehen und welche Kriterien und Maßstäbe angewandt werden. Wenn und solange die ökologische Wissenschaft sich insoweit nicht als eindeutiger Erkenntnisgeber erweist, fehlt es den Gerichten – so das BVerwG zuletzt in der A 30-Entscheidung – an „der auf besserer Erkenntnis beruhenden Befugnis, eine naturschutzfachliche Einschätzung der sachverständig beratenen Planfeststellungsbehörde als „falsch“ und „nicht rechtens“ zu beanstanden. Deren Annahmen sind daher nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle zugänglich. Sie sind vom Gericht hinzunehmen, sofern sie im konkreten Einzelfall naturschutzfachlich vertretbar sind und nicht auf einem Bewertungsverfahren beruhen, das sich als unzulängliches oder gar ungeeignetes Mittel erweist, um den gesetzlichen Anforderungen gerecht zu werden. Insoweit steht der Planfeststellungsbehörde eine naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative zu.“

  2. Methodenauswahl nach dem allgemeinen anerkannter Stand der Wissenschaft

    Von daher ist eine naturschutzfachliche Meinung – so das A 30-Urteil – einer anderen Einschätzung „nicht bereits deshalb überlegen oder ihr vorzugswürdig, weil sie umfangreichere oder aufwändigere Ermittlungen oder „strengere“ Anforderungen für richtig hält. Das ist erst dann der Fall, wenn sich diese Auffassung als allgemein anerkannter Stand der Wissenschaft durchgesetzt hat und die gegenteilige Meinung als nicht (mehr) vertretbar angesehen wird. Die artenschutzrechtlichen Vorschriften verlangen vom Vorhabenträger bzw. von der Planfeststellungsbehörde nicht, bei wissenschaftlichen Unsicherheiten oder Meinungsverschiedenheiten Forschungsaufträge zu vergeben Untersuchungen anzustellen, deren Aufwand und wissenschaftlicher Anspruch letztlich auf solche hinauslaufen. Nehmen sie insoweit einen nach aktuellem Erkenntnisstand fachwissenschaftlich vertretbaren Standpunkt ein, so ist dagegen rechtlich nichts zu erinnern.“

  3. Eingeschränkte gerichtliche Kontrolldichte

    Dies bedeutet nicht, dass der Verwaltung insoweit Freiräume ohne gerichtliche Kontrolle zugebilligt würden. Auch die Überprüfung behördlicher Einschätzungsprärogativen ist wirksamer gerichtlicher Rechtsschutz, nämlich bezogen auf die Einhaltung der (oben dargestellten) rechtlichen Grenzen des behördlichen Einschätzungsspielraums, und genügt damit nach der Rechtsprechung des BVerfG den verfassungsrechtlichen Erfordernissen. Der Prüfungsmaßstab bei der gerichtlichen Kontrolle behördlicher Einschätzungsprärogativen trägt lediglich in Ansatz und Umfang den Sachgegebenheiten Rechnung, die sich aus der jeweiligen materiellen (nationalen wie gemeinschaftsrechtlichen) Rechtslage ergeben.

Langfassung des Urteils unter:
http://www.bverwg.de/enid/9d.html?search_displayContainer=11185


Autor: Matthias Möller-Meinecke, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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