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Eisenbahn-Plan­feststellungs­beschluss "Verbindungs­spange Sulingen"
<2016-11-22>
Das Bundes­verwaltungs­gericht hat entschieden, dass der Planfest­stellungs­beschluss für die "Verbindungs­spange Sulingen" rechtswidrig ist. Ein Still­legungs­verfahren und eine UVP-Vorprüfung wären erforderlich gewesen.

Leitsätze:

1. Eine Strecke im Sinne des Eisenbahnrechts (§ 11 Abs. 1 Satz 1 AEG) besteht aus einem Schienenweg, der zwei Orte verbindet. Abzustellen ist auf die Orte, die über den Schienenweg mittels Eisenbahn zum Zwecke des Güterumschlags oder Personenverkehrs erreichbar sein sollen.

2. Das eisenbahnrechtliche Stilllegungsverfahren (§ 11 AEG) ist mit seinen Verfahrensregelungen für die Übernahme von Infrastruktureinrichtungen durch Dritte dazu bestimmt, auch deren Interessen zu schützen. Ein ernsthaftes Übernahmeinteresse genügt.

3. Die Vorschriften zum Ausschluss verspäteter Einwendungen des eisenbahnrechtlichen Planfeststellungsverfahrens finden keine Anwendung gegenüber dem Einwand, ein Stilllegungsverfahren sei versäumt worden.

4. Eine Kurve, die kleinräumig bestehende, spitzwinklig aufeinander zulaufende Schienenwege in einem engen Kurvenradius verbinden soll und die in ihren Ausmaßen deutlich hinter einer intermodalen Umschlagsanlage oder einem Terminal für Eisenbahnen zurückbleibt, ist als Änderung einer bestehenden Anlage nur im Einzelfall einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen (§ 3e Abs. 1 Nr. 2, § 3c i.V.m. Anl. 1 Nr. 14.8 UVPG).

I. Der Fall

Die Klägerin, ein privates Eisenbahnunternehmen, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahn-Bundesamtes vom 16. November 2011 für das Vorhaben "Verbindungsspange Sulingen".

Im Bahnhof der Kleinstadt Sulingen kreuzten sich bis in die späten Neunzigerjahre die Nord-Süd-Verbindung Bremen-Bielefeld und die West-Ost-Verbindung Diepholz-Nienburg ("Sulinger Kreuz"). Die von dort nach Norden und Nordosten führenden Schienenwege wurden bis 1997 stillgelegt. Noch in Betrieb befinden sich die aus dem Süden und Südwesten auf Sulingen zulaufenden Schienenwege. Auf ihnen verkehren Güterzüge zwischen Barenburg und Diepholz, die in Sulingen in den Bahnhof einfahren und von dort - wie bei einem Kopfbahnhof - in umgekehrter Richtung ausfahren. Um diesen Fahrtrichtungswechsel zu vermeiden, sollen mit dem planfestgestellten Vorhaben die von Barenburg und Diepholz nach Sulingen führenden Schienenwege am südlichen Stadtrand durch eine rund 400 Meter lange Kurve verbunden werden. Dabei ist vorgesehen, die bestehenden Gleise in den Anschlussbereichen der Kurve zurückzubauen, so dass die nach Sulingen weiterführenden Gleise und der dortige Bahnhof vom Schienennetz abgetrennt werden.

Die Klägerin nahm zu dem Vorhaben mit Schreiben vom 16. Dezember 2010 im Anhörungsverfahren innerhalb der Einwendungsfrist Stellung und machte geltend, die Abbindung beeinträchtige ihren Geschäftsbetrieb. Sie beabsichtige in Zusammenarbeit mit einem regionalen Aktionsbündnis das Kreuz Sulingen zu reaktivieren. Da die Verbindungskurve nicht über Weichen an die bestehenden Schienenwege angeschlossen werden solle, führe das Vorhaben zu einer Stilllegung des Bahnhofs, was ein Stilllegungsverfahren notwendig mache. Vorsorglich signalisiere sie, die Infrastruktur des Bahnhofs mit Anschluss an die Südschleife zum Weiterbetrieb übernehmen zu wollen.

Am 16. November 2011 stellte die Beklagte den Plan für das Vorhaben "Verbindungsspange Sulingen" fest. Dabei verneinte sie die Notwendigkeit einer Stilllegungsgenehmigung und das Erfordernis einer Umweltverträglichkeitsprüfung.

Mit ihrer dagegen gerichteten Klage hat die Klägerin im Wesentlichen geltend gemacht, die gebotene Umweltverträglichkeitsprüfung sei unterblieben. Auch sei ein Stilllegungsverfahren erforderlich, weil der Betrieb des Bahnhofs ebenso wie die von der Abtrennung betroffene Strecke dauerhaft eingestellt würden.

II. Das Urteil des BVerwG

Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die zulässige Revision der Klägerin hatte vor dem Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen Erfolg. Das Vorhaben erfordert ein Stilllegungsverfahren nach § 11 AEG und die Klägerin kann sich auf diese Vorschrift berufen, weil sie ihr Übernahmeinteresse hinreichend substantiiert geltend gemacht hat. Die Klägerin ist auch mit dem Einwand der fehlenden Umweltverträglichkeitsprüfung nicht präkludiert. Das führt zur Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses.

  1. Was ist eine „Strecke“ im Sinne des Eisenbahnrechts?

    Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg war davon ausgegangen, es bestehe nur eine Strecke Barenburg-Diepholz, die durch das Vorhaben nicht unterbrochen werde. Damit verkennt es, so das Bundesverwaltungsgericht, den Begriff der Strecke; auch die Verbindungen Barenburg-Sulingen und Diepholz-Sulingen sind Strecken im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 1 AEG. Sie sollen durch das Vorhaben stillgelegt werden. Die Zulassung des Vorhabens ohne vorherige Durchführung eines Stilllegungsverfahrens verletzt die Klägerin in ihren Rechten.

    Eine Strecke wird im Sinne von § AEG § 11 AEG stillgelegt, wenn ihr Betrieb dauernd eingestellt werden soll, sie also dem Eisenbahnverkehr nicht nur vorübergehend nicht mehr zur Verfügung steht. Das setzt nicht die Absicht voraus, den Schienenweg einer Strecke als Ganzes nicht mehr in einem betriebsfähigen und -sicheren Zustand zu unterhalten. Vielmehr genügt, wenn die Strecke von Ort zu Ort nicht mehr befahrbar ist, weil sie an einer Stelle nicht mehr betriebsbereit ist. Das ergibt sich aus der Verkehrsfunktion einer Strecke, Eisenbahnverkehr zwischen zwei Orten zu ermöglichen. Damit steht fest, dass mit dem planfestgestellten Vorhaben eine Streckenstilllegung verbunden ist und ein Stilllegungsverfahren nach § AEG § 11 AEG durchzuführen ist.

  2. Was ist eine „Einwendung“?

    Einwendungen sind sachliches, auf die Verhinderung oder Modifizierung des Planvorhabens abzielendes Gegenvorbringen. Mit ihnen bringt der Einwender zum Ausdruck, bestimmte Beeinträchtigungen von Rechten oder Belangen nicht hinnehmen zu wollen.

    Um dies darzulegen, bedarf es keiner Ausführungen zur mangelnden Wahrung von Bestimmungen, die den rechtlichen Rahmen der Planfeststellung abstecken, indem sie einer Behörde die Befugnis verleihen, näher bezeichnete Vorhaben im Wege der Planfeststellung zuzulassen (vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Juli 2011 - 9 A 14.10 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 218 Rn. 12 und vom 19. Februar 2015 - 7 C 11.12 - BVerwGE 151, 213 Rn. 17).

    Die Rüge, die Behörde sei schon von Rechts wegen gehindert, das Vorhaben im Wege der Planfeststellung zuzulassen, solange nicht die mit dem Vorhaben verbundene Streckenstilllegung im Verfahren nach § 11 AEG genehmigt ist, unterliegt hiernach nicht der Einwendungspräklusion. Zudem muss im Stilllegungsverfahren zunächst das öffentliche Eisenbahninfrastrukturunternehmen seine Absicht, den Betrieb einer Strecke dauernd einzustellen, im Internet oder im Bundesanzeiger bekannt machen; erst dann können Dritte das Unternehmen binnen einer Frist von drei Monaten zur Abgabe eines Angebots auffordern (nach § 11 Abs. 1a Satz 1 bis 3 AEG). Diese speziellen Verfahrensvorschriften dürfen durch die Vorschriften über die Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit im eisenbahnrechtlichen Planfeststellungsverfahren (§ 18a AEG i.V.m. § 73 VwVfG) nicht unterlaufen werden.

  3. Was ist ein ernsthaftes Übernahmeinteresse?

    Hier war streitig, ob das Übernahmeinteresse sich auf eine Strecke als Ganzes beziehen muss – hier konkret die Strecke zwischen Diepholz und Barenburg unter Einschluss des Bahnhofs Sulingen.

    Diejenige Eisenbahninfrastruktur, deren Stilllegung beabsichtigt ist, ist zugleich jene, deren Übernahme § 11 AEG ermöglichen soll. Wird eine Strecke jedoch dadurch außer Betrieb genommen, dass eine Teilstrecke stillgelegt, aber der andere Teil - wie hier geplant - weiter betrieben wird, so schließt § 11 AEG nach seinem Sinn und Zweck eine Verständigung darüber nicht aus, dass der Übernahmeinteressent die stillzulegende Teilstrecke übernimmt. Das liegt etwa dann nahe, wenn sich ein Schienenweg verzweigt, und lediglich eine Teilstrecke ab der Verzweigung stillgelegt werden soll.

    Entsprechend hatte hier die Klägerin fristgerecht ein Konzept skizziert, das frühere Kreuz Sulingen wieder in Betrieb zu nehmen, die Notwendigkeit der Durchführung eines Abgabe- und Stilllegungsverfahrens nach § 11 AEG geltend gemacht und vorsorglich mitgeteilt, die Infrastruktur des Bahnhofs Sulingen mit verfügbarem Anschluss an die geplante Verbindungskurve zum Weiterbetrieb übernehmen zu wollen.

    Dem hat sich das Oberverwaltungsgericht letztlich auch nicht verschlossen, jedoch weiter verlangt, die Klägerin hätte die Bereitschaft erkennen lassen müssen, den Bahnhof Sulingen auf ihre Kosten an die angrenzende Eisenbahninfrastruktur anzuschließen (UA S. 25 f.). Damit geht es nach Rechtsansicht des Bundesverwaltungsgerichts daran vorbei, dass nach der Bekanntmachung der Stilllegungsabsicht das Verfahren der Übernahme mit der Aufforderung des Interessenten an das Eisenbahninfrastrukturunternehmen fortgesetzt wird, ein Angebot vorzulegen, das den Anschluss an die angrenzende Schieneninfrastruktur umfasst, und über das dann zu verhandeln ist (§ 11 Abs. 1 Satz 2, Abs. 1a Satz 3 bis 6 AEG). Im Lichte dessen kann von einem Interessenten nicht verlangt werden, bereits im Vorfeld nähere Aussagen über seine Verhandlungsposition zu machen und die Bereitschaft zu erklären, bestimmte Kosten zu tragen. Hinzu kommt, dass sich aus § 11 Abs. 1a Satz 6, § 13 AEG eine Pflicht der Klägerin, die vollen Kosten eines Anschlusses zu tragen, auch nicht ohne Weiteres ergibt. Zwar entspricht es gemäß § 13 Abs. 1 AEG regelmäßig der Billigkeit, dass der Anschließer die Kosten eines Anschlusses zu tragen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 2016 - 6 C 64.14 - NVwZ-RR 2016, 563 Rn. 35). In der besonderen Situation der Übernahme einer bestehenden Teilstrecke und einer noch zu bauenden Verbindungskurve ist aber bereits fraglich, wer als Anschließer zu betrachten ist.

    Die Klägerin hat in ihrer Stellungnahme vom 16. Dezember 2010 ein ernsthaftes Interesse an einer Übernahme der stillzulegenden Strecken zum Ausdruck gebracht. Sie hat einen Anspruch darauf, dass die Beigeladene den Bahnhof Sulingen nicht ohne vorherige Durchführung eines Stilllegungsverfahrens abbindet. Die Genehmigung der Stilllegung ist Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses, weil er das Vorhaben und damit die mit dem Rückbau der Gleise einhergehende Streckenstilllegung zulässt (§ 18c AEG i.V.m. § 75 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 VwVfG).

  4. Welche Stilllegungen bedürfen einer Umweltverträglichkeitsprüfung?

    Das planfestgestellte Vorhaben bedarf nicht gemäß § 3b Abs. 1 Satz 1 UVPG i.V.m. Anl. 1 Nr. 14.7 schon wegen seiner Art einer Umweltverträglichkeitsprüfung. Die rund 400 m lange Verbindungskurve stellt nicht selbst einen Schienenweg im Sinne dieser Vorschrift dar, sie ist nur als Änderung einer bestehenden Anlage zu betrachten und unterliegt damit lediglich der Vorprüfung gemäß § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG. Sie verbindet kleinräumig die südlich auf Sulingen spitzwinklig zulaufenden Schienenwege in einem engen Kurvenradius und bleibt ihrer Bedeutung nach im Rahmen einer Modifikation der bestehenden Schienenwege. Maßgeblich dabei ist, dass die Verbindungskurve in ihrer Ausdehnung noch deutlich hinter den üblichen Ausmaßen einer im Recht der Umweltverträglichkeitsprüfung angesprochenen intermodalen Umschlagsanlage oder eines Terminals für Eisenbahnen zurückbleibt, für deren selbstständigen Bau eine Umweltverträglichkeitsprüfung nur erforderlich ist, wenn eine Vorprüfung des Einzelfalls dies ergibt (§ 3c i.V.m. Anl. 1 Nr. 14.8 UVPG).

  5. Was ist zu einer UVP – Vorprüfung zu dokumentieren?

    Zwar drängt sich auf der Grundlage der Umwelterklärung der Beigeladenen und der vorliegenden Umweltverträglichkeitsstudie nicht auf, dass das Vorhaben erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären (§ 3c Satz 1 und 3 UVPG; zum Maßstab der Erheblichkeit vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2013 - 4 A 1.13 - BVerwGE 148, 353 Rn. 37 - 39 und vom 25. Juni 2014 - 9 A 1.13 - BVerwGE 150, 92 Rn. 21 - 23).

    Nach § 3c Satz 6 UVPG sind die Durchführung und das Ergebnis der Vorprüfung jedoch zu dokumentieren. Damit soll den vom Europäischen Gerichtshof gestellten Anforderungen an die Nachvollziehbarkeit und Überprüfbarkeit der Entscheidung, dass ein Projekt keiner Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen zu werden braucht, Rechnung getragen werden (BR-Drs. 551/06 S. 44; EuGH, Urteil vom 10. Juni 2004 - C-87/02, Kommission/Italien - Rn. 49). Dem wird entsprochen, wenn die der Vorprüfung zugrunde gelegten Unterlagen, die wesentlichen Prüfschritte und die dabei gewonnenen Erkenntnisse über nachteilige Umweltauswirkungen zumindest grob skizziert im Planfeststellungsbeschluss oder in einem zu den Verwaltungsakten genommenen Dokument niedergelegt sind (BVerwG, Beschluss vom 28. Februar 2013 - 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 Rn. 15).

    Der Planfeststellungsbeschluss bejaht hier in seiner Begründung unter B.3 die Notwendigkeit einer Vorprüfung und verweist auf eine verfahrensleitende Verfügung vom 6. Oktober 2011, in der lediglich festgestellt wurde, aus den vorgelegten Unterlagen ergebe sich nach überschlägiger Prüfung, dass von dem Vorhaben keine entscheidungserheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen zu erwarten seien.

    Die von der Beigeladenen als Teil der Antragsunterlagen vorgelegte Umweltverträglichkeitsstudie stellt eine erhebliche Beeinträchtigung der Schutzgüter Boden, Arten, Biotope und Grundwasser fest und sieht Kompensationsmaßnahmen vor, die zu einem vollständigen Ausgleich führen sollen. Wie die Beklagte jedoch selbst einräumt, hat sie in keiner Weise dokumentiert, wie sie die Unterlagen geprüft und die Umweltauswirkungen einschließlich der vorgesehenen Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen bewertet hat. Die verfahrensleitende Verfügung vom 6. Oktober 2011 genügt nicht, um neben dem Ergebnis auch die Durchführung der Vorprüfung zu dokumentieren.

    Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. April 2013 (BGBl. I S. 753), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. November 2015 (BGBl. I S. 2069 - UmwRG; zur zeitlichen Anwendbarkeit vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2016 - 4 A 5.14 - NVwZ 2016, 844 Rn. 46) steht eine durchgeführte Vorprüfung des Einzelfalls zur Feststellung der UVP-Pflichtigkeit, die nicht dem Maßstab des § 3a Satz 4 UVPG genügt, einer nicht durchgeführten Vorprüfung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b UmwRG gleich.

    Die von der Beklagten durchgeführte Vorprüfung genügt dem Maßstab des § 3a Satz 4 UVPG nicht.

  6. Wer kann Defizite der UVP-Vorprüfung rügen?

    Die von der Beklagten durchgeführte Vorprüfung ist nicht den Vorgaben von § 3c UVPG entsprechend durchgeführt worden, weil ihre Dokumentation nicht den Anforderungen des § 3c Satz 6 UVPG genügt.

    Darauf können sich natürliche und juristische Personen, darunter auch solche vom Umweltbundesamt anerkannte gemeinnützige Vereinigungen – wie zum Bahnrecht die Bundesvereinigung gegen Schienenlärm –, in ihren Rechtsbehelfen berufen, wenn der Verfahrensfehler dem Beteiligten die Möglichkeit der gesetzlich vorgesehenen Beteiligung am Entscheidungsprozess genommen hat. Eine Verletzung in eigenen Rechten ist durch den Fehler der Vorprüfung nicht notwendig (§ 113 VwGO).

BVerwG Urt. v. 25.5.2016 – 3 C 2.15, BeckRS 2016, 52185, beck-online

III. Wirkung für die Praxis

Das Urteil stärkt private Eisenbahnunternehmen in ihrem Wettbewerb mit der Deutschen Bahn AG bei der beabsichtigten Stilllegung auch von Teilen einer Bahnstrecke. Denn auch das Abkoppeln eines Bahnhofs und einer Teilstrecke wird vom Bundesverwaltungsgericht als Stilllegung im Sinne des Eisenbahnrechts angesehen und dies eröffnet dem Wettbewerber die Möglichkeit, sein Interesse an dem Betrieb dieser Teilstrecke anzumelden.

Zugleich definiert das Bundesverwaltungsgericht den rechtlichen Begriff des »ernsthaften Übernahmeinteresses« an einer Bahnstrecke und erleichtert die Deklaration eines solchen Interesses zu der im Vorfeld noch keine Aussagen zur Finanzierung zählt.

Das Urteil stärkt auch die vom Umweltbundesamt anerkannten Verbände wie etwa die Bundesvereinigung gegen Schienenlärm in Verfahren, in denen keine Umweltverträglichkeitsprüfung für ein Planungsvorhaben gesetzlich vorgeschrieben ist, stattdessen aber eine Vorprüfung nach dem Recht der Umweltverträglichkeitsprüfung notwendig ist. Denn bei einer solchen pro Prüfung müssen die wesentlichen Prüfschritte und die dabei gewonnenen Erkenntnisse über nachteilige Umweltauswirkungen im Planfeststellungsbeschluss zumindestens grob skizziert oder in einem zur Akte der Planfeststellungsbehörde genommenen Dokument niedergelegt werden. In der Vergangenheit wurde diese Verpflichtung häufig missachtet.


Autor: Matthias Möller-Meinecke, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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Eisenbahnplanungen Planfest­stellungs­ver­fahren Umweltverträglichkeits-Prüfung (UVP) Einwendung (im PFV) Präklusion Bahnhofsplanung

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