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Schienenbonus darf weiter angewendet werden
<2017-04-19>
Nach einer Entscheidung des Bundes­verwaltungs­gerichts darf der Schienenbonus bei der Berechnung der Beurteilungspegel von Bahnlärm bei Planfest­stellungen vor dem Stichtag 01.01.2015 weiter angewendet werden.

Der Schienenbonus darf nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts bei der Berechnung der Beurteilungspegel für Schienenverkehrslärm nach der 16. BImSchV in den Übergangsfristen des § 43 Abs. 1 Satz 2 BImSchG n.F. weiter angewendet werden.

Der Schienenbonus wird noch über Jahrzehnte seine nicht gerechtfertigten Wirkungen zeigen, wenn das Bundesverfassungsgericht nicht die Notbremse zieht.

  1. Schienenbonus

    Das Bundesverwaltungsgericht billigte die Anwendung des Schienenbonus bei Planfeststellungsentscheidungen vor dem Stichtag des 1. Januar 2015 (BVerwG, Urteil vom 08. September 2016 – 3 A 5/15 –, juris). Die Berechnung des Schienenlärms nach der Anlage 2 zu § 3 der 16. BImSchV (Schall 03) in der Fassung vom 12.06.1990 (BGBl I, 1036) und damit unter Berücksichtigung des sog. Schienenbonus sieht vor, dass bei der Berechnung der Beurteilungspegel, die die maßgebliche Geräuschbelastung ergeben, von den rechnerischen Mittelungspegeln für den Tag und die Nacht Lm,T und Lm,N ein Abschlag von 5 dB(A) vorzunehmen ist. Dieser Bonus soll vorgeblich eine entsprechend geringere Lästigkeit des Schienenverkehrslärms gegenüber dem Straßenverkehrslärm abbilden (vgl. § 43 Abs. 1 Satz 2 BImSchG i.d.F. des Elften Gesetzes zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 02.07.2013, BGBl I, 1943; im Folgenden: n.F.). Mit diesem sog. Schienenbonus hat der Verordnungsgeber den Auftrag in § 43 Abs. 1 Satz 2 BImSchG erfüllt, in den Rechtsverordnungen nach Satz 1 den Besonderheiten des Schienenverkehrs Rechnung zu tragen.

    Dass der Gesetzgeber den Schienenbonus durch das genannte Elfte Änderungsgesetz mit Wirkung zum 01.01.2015 abgeschafft hat, ändert nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nichts, wenn der Planfeststellungsbeschluss vor diesem Stichtag erlassen wurde.

  2. Absehen vom Schienenbonus

    Zu prüfen ist aber, ob die Übergangsregelung greift, wonach von der Anwendung des Schienenbonus bei Übernahme der Mehrkosten durch Vorhabenträger oder den Bund auch schon vor dem 01.01.2015 abgesehen werden kann (§ 43 Abs. 1 Satz 3 BImSchG n.F.). Dafür müssen im Zeitpunkt der Planfeststellung Anhaltspunkte für eine Bereitschaft der Deutschen Bahn Netz AG oder des Bundes ersichtlich sein, die Mehrkosten.

  3. Vereinbarkeit mit höherrangigen Recht

    Der Schienenbonus könnte mit höherrangigem Recht unvereinbar und damit als von Anfang an unwirksam zu betrachten sein. Das Bundesverwaltungsgericht hat die seit langem am Schienenbonus geäußerte Kritik unter Hinweis auf den Einschätzungsspielraum des Verordnungsgebers wiederholt zurückgewiesen und den Schienenbonus als wirksam betrachtet (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.12.2010 - 7 A 14/09 Rn. 51 ff. - Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 81 und zuletzt Urt. v. 19.03.2014 - 7 A 24/12 Rn. 49 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 63; außerdem Urt. v. 18.03.1998 - 11 A 55/96 - BVerwGE 106, 241, 246 ff. und Urt. v. 05.03.1997 - 11 A 25/95 - BVerwGE 104, 123, 131 ff.). Daran hält es im Urteil vom 08. September 2016 fest. Aus seiner Sicht geben weder die Gesetzesmaterialien zu § 43 Abs. 1 BImSchG n.F. noch der Stand der Lärmwirkungsforschung etwas dafür her, dass der Gesetzgeber mit dem Schienenbonus seinen normativen Ermessensspielraum überschritten hätte und die Regelung daher von Anfang an unwirksam ist.

  4. Unhaltbare Zustände

    Der Gesetzgeber wollte, so die Leipziger Richter, mit der Abschaffung des Schienenbonus keine verfassungsrechtlich unhaltbaren Zustände beseitigen. Grund für die Abschaffung sei vielmehr, dass er die ursprüngliche Annahme, Schienenlärm werde als weniger belastend wahrgenommen als Straßenlärm, aufgrund der Entwicklung des Schienenverkehrs, insbesondere angesichts der hohen Zuwächse beim Schienengüterverkehr, für weder sachgerecht noch zeitgemäß hielt (BT-Drs. 17/10771, S. 1, 4). Dass der Gesetzgeber für seine Entscheidung aber dennoch einen weiten rechtspolitischen Spielraum für sich in Anspruch nahm, der offen war für die Abwägung der Lärmschutzinteressen mit konkurrierenden, auch finanziellen Interessen, zeigt, so die Richter, insbesondere die Diskussion um den Zeitpunkt der Abschaffung: Nach dem Gesetzentwurf sollte die Abschaffung noch mit dem Inkrafttreten eines Änderungsgesetzes zum Bundesschienenwegeausbaugesetz verknüpft und dadurch zeitlich weit hinausgeschoben werden (BT-Drs. 17/10771, S. 3 und 4). Die Opposition forderte zwar die schnellstmögliche Abschaffung, wollte aber im Interesse der Rechtssicherheit für die Planungsträger laufende Verwaltungsverfahren davon ausnehmen (Beschlussempfehlung und Bericht des Verkehrsausschusses vom 22.11.2012, BT-Drs. 17/11610, S. 10). Der schließlich Gesetz gewordene Zeitpunkt und die Übergangsregelung wurden als fairer Ausgleich zwischen dem Interesse an verbessertem Lärmschutz und den Interessen der Vorhabenträger an Planungssicherheit und der Vermeidung unnötiger Planungskosten für laufende oder in der Planung weit fortgeschrittene Vorhaben betrachtet (BT-Drs. 17/11610, S. 10).

  5. Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung

    Dass es aus Gründen des Verfassungsrechts geboten war, den Schienenbonus abzuschaffen, verneint das Bundesverwaltungsgericht. Zwar sei nach dem Stand der Wirkungsforschung nicht zu bestreiten, dass langfristige Einwirkungen von Schienenverkehrsgeräuschen mitursächlich für Gesundheitsbeeinträchtigungen sein können. Jedoch sei im hier maßgeblichen Zusammenhang nicht diese - vom Gesetzgeber im Übrigen geteilte - abstrakte Erkenntnis (vgl. BT-Drs. 17/10771, S. 4) entscheidungserheblich, sondern die Frage, ob grundrechtsrelevante Gefährdungen zu erwarten seien, wenn der Schienenbonus Bestandteil des Schutzkonzepts der §§ 41 ff. BImSchG ist. Diese Frage verneint das Bundesgericht. Bei der durch den Regelungsauftrag des § 43 Abs. 1 Satz 2 BImSchG a.F. geforderten Bewertung, ob und inwieweit der Schienenverkehrslärm Besonderheiten aufweist, die seine Privilegierung rechtfertigen, komme dem Verordnungsgeber ein erheblicher Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.12.2010 - 7 A 14/09 Rn. 52 - Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 81 und Urt. v. 09.06.2010 - 9 A 20/08 Rn. 103 m.w.N. - NuR 2010, 870). Das gelte auch für die Frage, ob und in welchem Umfang er Besonderheiten Bedeutung innerhalb eines Berechnungsverfahrens beimessen will. Die dem Bundesverwaltungsgericht zugänglichen Quellen der Lärmwirkungsforschung würden - wie bereits im Urteil des 7. Senats vom 21.12.2010 im Einzelnen dargelegt - nicht darauf hindeuten, dass der Gesetzgeber diesen Spielraum überschritten habe, insbesondere weil er fälschlicherweise Besonderheiten von Schienenverkehrslärm annehme.

  6. Grundrechtliche Zumutbarkeitsschwelle

    Abgesehen davon sieht es das Bundesverwaltungsgerichts aus systematischen Erwägungen als ausgeschlossen an, dass die Anwendung des Schienenbonus zu verfassungswidrigen Ergebnissen führt. Würden die Immissionsgrenzwerte des § 2 Abs. 1 der 16. BImSchV überschritten, sei durch geeignete aktive oder passive Schutzmaßnahmen sicherzustellen, dass die vorhabenbedingte Immissionsbelastung auf die einschlägigen Werte der 16. BImSchV begrenzt werde. In allgemeinen Wohngebieten bedeute dies etwa, dass eine Belastung von 59 dB(A) tags und 49 dB(A) nachts einzuhalten sei. Selbst wenn der Schienenbonus von 5 dB(A) herausgerechnet würde, überschritte die verbleibende Belastung nicht die grundrechtliche Zumutbarkeitsschwelle, die für Wohngebiete aus Gründen des vorsorgenden Gesundheitsschutzes an Werten von etwa 70 dB(A) tags und 60 dB(A) nachts festzumachen sei (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.11.2013 - 7 A 28/12 Rn. 45 m.w.N. - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 71).

  7. Kommentar

    Der Schienenbonus trägt dazu bei, dass Tausende von Anlieger der Hauptabfuhrstrecken der Schienengüterverkehr als Folge des Bahnlärms vorzeitig sterben oder lebensbedrohlich erkranken. Das belegt zuletzt die Mitfinanzierung der Hessischen Landesregierung erstellte NOHRA – Studie, der Bericht der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, die Studie der Professoren um den spiritus rector der Deutschen Herzstiftung Martin Kaltenbach und die Zusammenfassung der weltweiten umweltmedizinischen Erkenntnisse durch die Studie des Universitätsklinikums Freiburg. Die Studien kommen zu dem Ergebnis, dass nächtlicher Bahnlärm gemittelt über 365 Tage und berechnet für den Pegel der Außenfassade eines Schlafraums von mehr als 49 dB (A) langfristig dazu führt, dass die Anlieger mit hoher Wahrscheinlichkeit an Herz und Kreislauf erkranken.

    Keine dieser Studien wird in dem Urteil auch nur zur Kenntnis genommen und diskutiert, möglicherweise weil die Kläger dieses Verfahrens es unterlassen hatten, die aktuellen Erkenntnisse dem Gericht beweiskräftig vorzutragen. Dies wird in anderen Verfahren mit Unterstützung durch Sachverständige und die Bundesvereinigung gegen Schienenlärm nachzuholen sein. Letztlich werden aber das Bundesverfassungsgericht und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte darüber entscheiden müssen, ob der Deutsche Bundestag nicht gehalten war, dem Bahnlärm auf ein gesundheitlich erträgliches Maß zu reduzieren.


Autor: Matthias Möller-Meinecke, Rechtsanwalt, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

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